工程前期文件的构成与管理

      近年来，随着基本建设项目管理工作的法制化、规范化，重点建设项目档案专项验收作为一种法律制度，已纳入工程竣工验收的必经程序，工程文件的管理引起了建设单位的普遍重视。

      国家档案局就工程文件管理制定了相关规定、标准，为工程前期文件编制和工程档案的规范、统一提供了依据。但由于实际工程建设过程中产生的文件非常复杂，不同项目文件也有一定差异，同一项目的文件类型、来源又具有多元性，因此具体项目文件的归档内容、文件收集管理工作比办法规定更复杂、难度也更大。

      结合多年来工程文件管理的实践，笔者就工程前期文件的构成与管理谈点看法。

      建设单位在工程项目前期形成的文件材料，主要围绕项目立项审批、设计、土地征用、招投标等项工作产生，形成的文件具有阶段性、成套性、多元性特征，相对于国家有关工程档案归档范围的规定，实际产生的内容更复杂、更多样。有必要对工程前期文件的构成进行解剖，便于了解各阶段文件的主要内容。

      在项目申报阶段，构成文件的相关材料主要有：
1．项目建议书及批复、项目申请有关文件。
2．可行性研究报告及批复、可行性论证意见。
3．项目评估及批复。有地质灾害危险性评估报告、地震安全性评估报告、防洪影响评估报告等。如果有大的桥梁还应该有相应的安全评估报告、用地范围内无重要矿床压覆证明等。
4．环境影响报告及批复。
5．水土保持方案、批复及修正稿。
6．路线走向的请示、批复。

      在项目设计阶段，构成文件的相关材料主要来自两个方面，分别是项目初步设计及审批材料以及项目施工图设计及有关审批。具体内容包括：
1．初步设计及有关审批文件
（1）勘察、勘探等基础资料。
（2）初步设计文件。
（3）初步设计审批文件。
2．施工图设计及有关审批文件
（1）工程勘察、勘探等基础资料。
（2）施工图设计文件。
（3）施工图设计审批（查）。

      此外，建设单位在工程项目前期形成的材料中还包括征地、拆迁安置有关文件。
1．建设用地及审批资料
（1）征地申请报告。先行用地或用地预意见的批复，包括界址点计算资料、界址点成果表、地籍、房籍勘测调查控制测量计算及成果表，道路中心桩计算资料、成果表、地形地籍勘测调查技术报告、地形、地籍勘测定界图、土地勘测定界图、建设用地权属界线认定图、建设用地面积计算资料等。
（2）土地复测资料。包括土地使用证、土地登记发证图、建设用地竣工测量综合报告、建设用地竣工地籍图、建设用地竣工测量权属资料认定书、建设用地竣工测量权属资料认定图、建设用地竣工测量控制计算资料、建设用地竣工测量控制成果资料等。
（3）两证一书。建设用地规划许可证、土地使用证、建设项目选址意见书。
（4）拆迁公告、坟墓迁移公告、拆迁许可证。
（5）征用土地公告、征地补偿安置方案。
（6）用地范围图、地形图（包括面积测绘图、拆迁红线图、征用土地勘测定界图、房屋勘测定界图、林地勘测定界图等）。
（7）建设用地呈报表及批复。
（8）林木采伐许可证及申请文件。
（9）采矿许可证及相关文件、考古发掘协议书及相关文件等。

2．征地拆迁合同、协议
（1）厂房、学校、机关单位用房、临时用房等房屋拆迁安置协议书、公证书、评估报告。
（2）青苗、树木、坟墓迁移等地面附着物政策处理协议书、补偿一览表。
（3）“线改”即电线、电缆、自来水管等迁移、改建协议书。
（4）有关费税缴纳的凭证、合同及其它（征地管理费、土地勘测费、征用耕地合同税、征用林地保护费等）
（5）其它协议：借地协议书、复耕协议、永久及临时供电、供水协议等。

3．其它拆迁有关资料
（1）三改工程的立项、预决算、施工图、验收纪要及用地协议书等资料。
（2）安置房资料（立项、基础、主体、水电、装饰装修、竣工图、竣工决算、竣工验收文件等）。
（3）政策处理工程联系单。
（4）来往文件（有关资金、农田排灌清理、房屋拆迁补偿、用地指标、民事诉讼等往来文件）。

      工程项目招投标是工程前期准备中的重要环节。相关文件内容包括：
1．招标公告（报纸及网上公告）。
2．资格预审及审批文件。
3．招标文件及审批文件（招标文件及补遗书、招标图、工程量清单）。
4．评标及评标结果（评分表（商务、技术）、评标报告、决标报告、中标单位核准书、中标通知书、开标会议通知、签到单等）。
5．投标文件、合同、公证书及承诺书。

      由于各种不确定因素的存在，工程前期工作往往周期长、机构不稳定、人员变动频繁，致使工程前期文件的收集、管理十分困难。笔者认为，做好工程前期文件的管理，要充分认识到工程前期文件的重要性，紧紧抓住档案的形成积累与项目立项报批、与阶段性工作要同步，并做到制度保证、程序保证、要素保证。

      工程前期文件是项目开工前各项工作的真实记录，是历史记忆，全面反映了开工前项目准备的每一个过程、环节，是工程文件的重要组成部分。其次，工程前期文件是保证开工后工程建设各项程序得以实施的重要凭据，是工程赖以顺利进行的重要信息来源。

      在项目建设过程中，建设单位往往重施工监理文件轻前期管理性文件，忽视前期文件的积累和管理，以致工程竣工验收时前期文件残缺不全，难以全面反映工程建设情况。

      因此，工程前期文件管理工作是工程建设全面展开的前提，而做好工程前期文件的管理是工程档案工作的重要基础。

      抓住两个同步，即档案的形成积累与项目立项报批、与阶段性工作要同步。

      首先，档案的形成积累应与项目立项报批同步。项目可行性研究提出后即开始产生项目文件，必须做好同步形成积累，保证文件在一开始就能得到妥善保管。其次是文件的形成积累与阶段性工作同步。项目前期工作是分阶段进行的，不同阶段文件的形成部门、责任人也不同，一个阶段结束，往往人员机构都会发生变化。因此，在阶段性工作告一段落时，档案文件应同步积累，在工作检查、评估、移交时，同步检查、评估、移交阶段性工作形成积累的文件。实施同步管理才能维护文件的阶段性成套性特征，才能为今后项目文件管理奠定良好基础。

      做到三个保证，就是要做到制度保证、程序保证、要素保证。

      制度保证是前提。作为基础管理工作，文件管理涉及方方面面，需要通过制度来规范行为。

      一是建立文件办理制度，规定办文程序、办文质量、归档要求。

      二是建立平时归卷制度，规定归卷内容、归卷方式、归卷时间、归卷责任。

      三是建立合同管理制度，即签订设计委托合同、征地拆迁合同及施工监理招投标合同时，将当事双方文件形成与管理的职责、要求写进合同，便于监督和管理。

      程序保证是手段。程序保证就是指前期工程建设过程中，每一个阶段、每一个环节、每一个事项的处理，都要将文件的形成积累作为工程建设的重要程序和环节。

      如设计方案、报告的形成与移交作为设计工作的重要环节；征地拆迁图纸、审批表及拆迁合同的签订作为完成征地拆迁事项的必要程序；设备开箱时档案人员参与开箱资料的验收作为设备投入使用的前提；档案人员参与招投标会议并完成会议文件的接收，作为会议完结的标志。诸如此类，将文件形成积累、归档纳入工程前期每一项工作的程序或节点，有助于文件及时、完整形成归档。

      要素保证是关键。文件与档案管理既要执行国家档案法律法规，又要遵循各种行业标准规范；既有业务操作要求，又有安全保管与利用技术要求，因此，人才要素、环境要素、经费要素非常重要。

      首先，要注重人才要素。工程建设周期长、文件内容专业性强，配备的档案人员要求既能熟悉工程专业基本知识和档案专业的基本技能，又能安心档案工作，保持档案专业人员的专业性和稳定性。

     其次是要注重环境要素。档案管理需要一定的软环境和硬环境。软环境就是要在项目前期工作的每一个阶段，能形成人人关心、支持档案工作的氛围，始终如一的给予财力支持、智力支持；硬环境就是要为档案的保管、保护提供必要的和现代化的设施，维护档案资源的完整与安全。

      第三是经费要素。档案管理作为工程建设必须的一项工作，专业性技术性很强，除建设单位配备档案人员外，还需要借助中介服务和其他外在的技术力量，提供咨询服务，编制规范的业务方案，开展有效的前期文件管理，这就需要一定的经费保证。技术服务费和档案设施配置所需费用，可以在工程建设费中列支，国家档案局关于基本建设项目档案管理办法已作了明确规定。

      文件是档案的前身，是档案的来源。了解工程前期文件内容的构成，实施超前管理，对于以后工程档案的收集、整理、归档移交诸项工作，就能起到事半功倍效果。